Milyen alkotmányos rendje lesz Magyarországnak? – II. rész

         (Kínos mondatok „hatalmi füleknek”)


Az ELTE Jogi Karán Alkotmány-Alkotmányosság címmel november 23-án megrendezett konferencián az alkotmány legavatottabb ismerői, alkotmánybírák, egyetemi professzorok, alkotmányjogászok mondták el véleményüket a kilátásba helyezett alkotmányozásról. Nem az előadások kimerítő ismertetésére vállalkozom, nem is mindegyik előadó felidézésére, csak a legjellemzőbb álláspontok jelzésszerű rögzítésére, amelyek ellenpontozzák, sajátos megvilágításba helyezik az elmúlt fél évben zajlott alkotmányroncsoló tevékenységet, a nyilvánvaló törekvést az egyoldalú, konszenzus nélküli alkotmányozásra, azt a skizofrén viszonyulást, amely a Fidesz–KDNP-kormányt jellemzi a jogállam alkotmányos rendjéhez. Ez utóbbi, néha egyenesen önleleplező attitűdöt az első részben elemeztem Gulyás Gergely egyik tévészereplése alapján. Amikor a konferencia zajlott, még nem volt ismert a tervezett új alkotmány koncepciója. Azóta hozzáférhetővé vált, s így kontraszt még plasztikusabb egy jogállamban elvárható alkotmányozás és a valóságban zajló folyamatok között.


A nyitó előadást Sólyom László volt köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság első, talán legmeghatározóbb elnöke tartotta. Azzal kezdte, hogy szerinte nincs alkotmányozási kényszer. Akkor beszélhetünk ilyen kényszerről, ha egy alkotmányos rendszer nem működőképes. Nem az alkotmány vallott kudarcot az elmúlt években, hanem a politika. Mint mondta: „Tévelygéseink… egy normális demokrácia tévelygései voltak, amelyek ellen voltakképpen az alkotmány betartása jelentené a legnagyobb védelmet.” Úgy gondolja, a jelenlegi helyzet nem analóg a 89-es helyzettel. A hatályos alkotmány negatív beállítása hamis, aminek hosszú távon nagy ára lesz. Az a véleménye, hogy „a magyar alkotmányos berendezkedés és a működő alkotmányosság megbecsülést szerzett az országnak, és döntő szerepe volt abban, hogy Európa egyenrangú partnerként visszafogadta Magyarországot.”

Szerinte „súlyosbítja a helyzetet, hogy az új alkotmány indoklását és elfogadását célzó érvelés, vagyis a régi és új szembeállítása, a hatályos alkotmány akadályként beállítása megerősítést kapott abban az érvelésben, amely a 98 százalékos különadó visszaható hatályú bevezetését és az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását kísérte".

Nagy hangsúlyt adott mondandójában annak, mennyire veszélyesnek tartja az alkotmányosságra az alkotmány alóli kivételeket, az alkotmányellenes törvényhozás és kormányzati cselekvés lehetővé tételét, illetve annak, hogy a lényeget tekintve ezen semmit sem változtat, ha a felmentést magába az alkotmányba foglalják bele. Hangsúlyozta azt is, hogy bár a kétharmad, a többségi akarat ma úgy van feltüntetve, mintha ellenállhatatlan parancs lenne az alkotmányozásra, a többségi demokráciát is köti az alkotmány. Mindent meg lehet oldani alkotmányosan is, csak időt és munkát kell rá szánni. A halálbüntetést is helyeselné a többség, de a többség zsarnokságának az Alkotmánybíróság és az alkotmány szab határt.

Mint mondta, keveset lehet tudni az alkotmány-előkészítő bizottság munkájáról. Hallani a „rövid alkotmány” elképzeléséről, de a túl rövid alkotmánnyal beszűkülhet az alkotmányos garanciák rendszere. Sólyom szerint „az alkotmányosság hosszú távon megtérül”. Ám teljes körű normakontroll és megsemmisítési jog nélkül nincs Alkotmánybíróság. Utalt arra is, hogy nevetséges listákat összeállítani arról, más országokban milyen (gyengébb jogosítványokkal rendelkező) alkotmánybíróságok működnek, mert a hazai szabályozás módjában a magyar jogfejlődés számít. Egyébként arról is lehetne listákat összeállítani, hogy mely alkotmánybíróságok semmisítették meg az alkotmányellenes alkotmánymódosításokat.

Bragyova András alkotmánybíró előadásában az alkotmány, az alkotmányozás mibenlétéről beszélt. Különösen fontos szempont, hogy az alkotmány az egyetlen olyan norma, amely mindenkire érvényes. Az alkotmánybíráskodás lényege, hogy az alkotmányt jogi alkotmánnyá teszi. Természetesen az alkotmánybíráskodás sem tökéletes, de csak ez biztosítja az alkotmány mint jogi szuverén létezését (Azt, hogy az alkotmányos hatalom teljes és mindenkire kiterjedő legyen.) Alkotmánybíróság nélkül nincs jogi értelemben vett alkotmány.

Egy alkotmányos társadalomban csak egy alkotmány, egy állam, egy jogrendszer, egy tulajdoni berendezkedés, egyféle szabadság és egyenlőség lehetséges. Az aktuális helyzetre utalva Bragyova kifejtette, hogy egy alkotmány csak akkor új, ha nem az előző folytatása. Magyarországon most nem erről van szó. Aki azt állítja, hogy a jelenlegi alkotmány ideiglenes, az legfeljebb a preambulumra gondolhat. Tartalmát tekintve az alkotmány ugyanis nem 49-es, hanem 89-es. Ráadásul a jelenlegi alkotmány ideiglenesnek mondott preambuluma is kijelöli a megkerülhetetlen irányokat, amelyeket 1989-ben meghatároztak: a többpártrendszert, a parlamenti demokráciát, a szociális piacgazdaságot, a jogállamiságot.

Trócsányi László nagykövet, egyetemi tanár, volt alkotmánybíró* a francia alkotmányfejlődésről beszélt. A IV. Köztársaságból az V. Köztársaságba való átmenet alkotmányáról, amely egy instabil politikai helyzetben a hatalomba visszahívott De Gaulle elképzelésein alapult. (Ismeretes, hogy De Gaulle gyökeres államreformot akart megvalósítani, és visszatérésének feltételéül szabta, hogy ehhez szabad kezet kapjon. A parlamentáris demokrácia megőrzése mellett a köztársasági elnöknek biztosított széles körű jogokon keresztül az államhatalom megerősítése volt a célja. Így jött létre egy sajátos elnöki rendszer. Az V. köztársaság alkotmányát népszavazással fogadtatta el, azóta is működik az francia állam akkor létrehozott intézményes alapstruktúrája. Az alkotmány jelenleg is érvényben van.)

Trócsányi László előadásához egy megjegyzés kívánkozik. Hogy vajon valós-e a sugallt analógia, a mai magyar helyzet és az egykor volt francia között, amire ő mondandóját –érezhetően – kihegyezte, mondván: lám, előfordul, hogy egy instabil helyzetben, minden konszenzus nélkül megalkotott alkotmányok képesek hosszú távú stabilitást eredményezni a demokrácia sérülése nélkül. Csakhogy az V. Köztársaság alkotmányát népszavazáson, óriási többséggel fogadták el, és az sem elhanyagolható különbség a hazai helyzet és az akkori francia között, hogy De Gaulle világosan megmondta, mire kér felhatalmazást, mielőtt megkapta a lehetőséget és a jogot az alkotmány radikális megváltoztatására. Valóban instabil belpolitikai helyzetben kérték a visszatérésre, míg Magyarországon pusztán egy nagyarányú választási győzelem révén került egyetlen politikai erő alkotmányozási helyzetbe, ráadásul egy könnyen módosítható alkotmánnyal. Vagyis a közös ismérv egyedül a konszenzus hiánya, amely ott felhatalmazásra, itt minden felhatalmazás híján valósul meg.

Sonnevend Pál egyetemi docens (ELTE) álláspontja az volt, hogy egy új alkotmányt nem köt egy korábbi, ha megvan az alkotmányozó többség, de felhívta a figyelmet arra, hogy vannak olyan minimális követelmények, amelyek az alkotmányozók számára korlátot jelentenek. Utalt az Európai Unióról szóló szerződés (Alapszerződés) két cikkelyére**, amelyek tilalmakat és szankciókat tartalmaznak. Meghatározott alapvető emberi jogok védelmét és megsértésének tilalmát írja elő a 2. cikk, szankciókat tartalmaz a 7. cikk: amennyiben egy tagállam tartósan és súlyosan megsérti a 2. cikkben felsorolt jogokat, az végső soron e tagállam egyes jogainak felfüggesztéséhez is vezethet, s az adott kormány képviselőjének szavazati joga is felfüggeszthető a Tanácsban.

Kötik a tagállamokat azok a normák is, amelyek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezményben szerepelnek, az aláírók ugyanis vállalják, hogy a joghatóságuk alatt álló minden személy számára biztosítják az egyezmény által meghatározott jogokat és szabadságokat. E jogok megsértése miatti ügyekben az Európai Emberi Jogi Bíróság (Strasbourgban) dönt, az ítélet végrehajtása az érintett állam dolga. (Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának feladata a Bíróság döntéseinek felügyelete. Hat hónapon belül napirendjére tűzi minden ítélet végrehajtásának ellenőrzését, és mindegyikről rendszeres beszámolót kér a kormányképviselőktől. )

Kötelező érvényűek a tagállamokra nézve az ún. Alapjogi Charta rendelkezései is. (Az EU Alapszerződésnek 6. cikke kimondja, hogy az Unió elismeri az Európai Unió Alapjogi Chartájába foglalt jogokat, szabadságokat és elveket, illetve hogy csatlakozik az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez . Ezeknek ugyanolyan jogi kötőerejük van a tagállamokra nézve, mint az Európai Unióról szóló szerződéseknek.)

Sonnevend összegzésképpen megállapította, hogy egy olyan alkotmány, amely a nemzetközi egyezmények, illetve az EU-s szerződés által tartalmazott követelményekkel szemben áll, akadályává válna az Európai Unióval való együttműködésnek.

Tóth Károly egyetemi docens (Szegedi Tudományegyetem) előadásában az államhatalom megosztásának elvével és azzal foglalkozott, miként érvényesül ez a jelenlegi alkotmányban. Tartalmi különbséget jelent ebből a szempontból, hogy fékek és ellensúlyok vagy fékek és egyensúlyok rendszeréről beszélünk. Hatalommegosztás csak ellensúlyokkal érvényesülhet. Fontos tartalmi kérdés, hogy az alkotmányozó hatalom és a törvényhozó hatalom határozottan elkülönüljön. Jelenleg nincs így, s ez szinte súlytalanná teszi az alkotmányt. Ezt bizonyítja az is, hogy az új kormány 2 hónap alatt hatszor módosíthatta. Álláspontja szerint nincs megfelelő hatalommegosztás a központi hatalom és a helyi hatalom viszonyában sem, hiszen a központi hatalom könnyedén változtatgathatja a helyi hatalom működési kereteit. A törvényhozó hatalom és a köztársasági elnök viszonyában sem érvényesül megfelelően a hatalommegosztás elve, hiszen a köztársasági elnököt a parlament választja. Ebben az esetben ugyanis az elnök a parlamentnek akar megfelelni. Márpedig az országgyűlés is kerülhet alkotmányellenes állapotba, és a köztársasági elnök feladata, hogy őrködjön az államszervezet demokratikus működése felett.

Somody Bernadette adjunktus (ELTE) nem értett egyet azzal a korábbi állítással, hogy egy esetleges új alkotmányt nem köti egyáltalán az előző tartalma. Szerinte az alkotmány egyik sarokköve az emberi jogok védelme. Az alapjogvédelem szabályozása ún. egyirányú utcaként kezelendő. Arról a szintről, ahol most áll, nem lehet visszalépni, ebben a kérdésben nincs tiszta lap egy új alkotmány számára sem. Fontos, hogy milyen jogokra erjed ki a védelem. A „katalógus” sose tekinthető lezártnak. A 89-es alkotmányozás a nemzetközi egyezményekre alapozott, de erre az évek során ráépült az Alkotmánybíróság gyakorlata. „Amíg az Ab létezik, kevésbé kell aggódni” - mondta.

Az alapjogok korlátozásának kritériumrendszeréhez a támpontokat a strasbourgi bíróság gyakorlata, az uniós normák, illetve a magyar jogrend által nyújtott, gyakran még ezeknél is magasabb szintű védelem jelöli ki. Az alapjogvédelem intézményrendszerének elemei is megőrzendők: a bírói jogvédelem, a független bíróság és a döntések kikényszeríthetősége, a formalizált garanciarendszer, az ombudsman intézménye stb.

Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke számos fontos kijelentést tett a hatályos alkotmányról. Súlyos hibának nevezte az alkotmány tekintélyének csorbítását, becsmérlését és azt az állítást, hogy az alkotmány nem legitim. Rögzítette, hogy a jelenlegi alkotmány fontos értékeket tartalmaz, és nem lehet alkotmányozni anélkül, hogy előtte ne tisztázódjék, az alkotmányozás milyen érékek nevében történik. Kijelentette, hogy az alkotmányellenes alkotmánymódosítás, függetlenül attól, hogy ez vizsgálható-e, alkotmányellenes. Közölte, az Alkotmánybíróság két évtizedes tevékenysége mindenképpen érvényes marad.

Salamon László, a parlament alkotmány-előkészítő eseti bizottságának kormánypárti elnöke, pártjának nyolc alkotmánymódosításával a háta mögött paradox módon az alkotmány stabilitásának kérdést állította előadása középpontjába. Szerinte a stabilitásnak van egy jogbölcseleti és egy jogtechnikai feltétele. A jogbölcseletit nevezte fontosabbnak: eszerint a stabilitás az alkotmány társadalmi elfogadottságán és az alkotmányozó mértéktartásán múlik. Jogtechnikai megoldásként azt vetette fel, hogy az alkotmány rendelkezésein csak két egymást követő parlament kétharmados egyetértésével lehessen változtatni. Szerinte rövid alkotmányra van szükség, ki kell kerülniük belőle a „nem oda való passzusoknak.”


Emergency off  (United Nations Headquarters) – flickr/Luke Redmond

Dezső Márta tanszékvezető egyetemi tanár (ELTE) hangsúlyozta, hogy egy új alkotmány rendkívüli helyzetet feltételez. Ilyet nem lát. Nem látja azokat az új célokat, értékeket sem, amelyek egy új alkotmánnyal lennének csak érvényesíthetők. Szintén vitatta azt a korábbi állítást, hogy egy új alkotmánynak nincsenek tartalmi korlátai. De igen, vannak. Ilyennek tartja azt a kívánalmat, hogy az új alaptörvényt a politikai közösség egészének legitimálnia kell

Schanda Balázs tanszékvezető egyetemi docens (Pázmány Péter Katolikus Egyetem) szintén úgy vélte, a 89-es alkotmánnyal szemben kevés jogi kifogás merülhet fel. Szerinte a köztársaság alkotmányának legitimitását a hozzá való lojalitás is növelheti, míg a szkepszis veszélyt jelent rá nézve. Jó alkotmány akkor születhet, ha új értékek közössége jön létre hozzá. A hatályos alkotmány 20 évig betöltötte szerepét, s ha születik is új alkotmány, e között és a korábbi alkotmány között nem lehet ellentét.

Kukorelli István volt alkotmánybíró, a magyar Alkotmányjogászok Egyesületének elnöke, egyetemi tanár (ELTE) zárszavában úgy fogalmazott – utalva a konferencia céljára és a résztvevőkre –, hogy a szakma, a tudomány élő lelkiismeret lehet. Elsőként a 89-es alkotmányhoz való viszonyról beszélt. A hatályos alkotmány is egy korábbi rendszer tagadásaként jött létre. Most is egy korábbi rendszert akarnak tagadni, de nem világos, hogy mit tagadna az új alkotmány. A kisebb alkotmány–nagy alkotmány problematikáról megjegyezte: minél többet hagynak el az alkotmányból, annál szűkebb lesz az alkotmányvédelem. Ha az alkotmányból kikerült normákat külön törvények rendezik, az kétszintűvé teszi a szabályozást, ami kockázatos. Egyébként pedig az alkotmányok között a ma hatályos alkotmány a rövidebbek közé tartozik. Fontos intelemként fogalmazta meg, hogy a jogállamot nem lehet a jogállam ellen megvalósítani.

Az ismertetett előadásrészletek is mutatják, hogy az alkotmánnyal foglalkozó szakemberek túlnyomó többsége szerint nincs alkotmányozási kényszerhelyzet. Nincsenek olyan társadalmi vagy jogi indokok, amelyek igazolnák, hogy a jelenlegi jogállami intézményrendszert rapid módon át kell alakítani. Nem osztják azt a nézetet, hogy a hatályos alkotmány meghaladott, nem becsülhető, nem legitim. Nincs, nem volt elfogadható indoka az elmúlt fél évben történt módosítási dömpingnek. Nincs igazolható indoka a konszenzusra törekvés mellőzésének. Nincs elfogadható magyarázat arra, hogy a mindezek ellenére kierőltetett új alkotmány legitimitását miért nem akarja a kétharmados kormánytöbbség – amely történelmi parancsot megvalósító alkotmányozóvá lépteti elő magát – azzal a jogtechnikai megoldással megalapozni, amelyet az alkotmány-előkészítő bizottság elnöke kizárólag a jövőre nézve szorgalmaz, vagyis hogy a tervezett új alkotmány is csak akkor lépjen életbe, ha két parlament minősített többséggel erősíti ezt meg.

Az időközben megjelent alkotmánykoncepció nem alkalmas arra, hogy jogi szövegként vita tárgyává lehessen tenni. Annyi azonban megállapítható róla, hogy nem felel meg az alkotmány-előkészítő bizottság elnöke által említett jogbölcseleti kívánalomnak: nem alkalmas rá, hogy a társadalom egésze elfogadja, s nem tükrözi az alkotmányozó mértéktartását sem. Vajh, mennyire lesz stabil?


Lánczos Vera                  


* 2007-ben választotta meg az Országgyűlés az Alkotmánybíróság tagjává. 2010-ben kinevezték Magyarország párizsi nagykövetévé, emiatt távozott az Alkotmánybíróságtól.

** 2. cikk:
Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.

7. cikk (az EUSz. korábbi 7. cikke):
(1) A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki. A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.
(2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően, az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.
(3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit. A kérdéses tagállamnak a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.
(4) A Tanács a későbbiekben minősített többséggel úgy határozhat, hogy a (3) bekezdés alapján hozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.
(5) Az e cikk tekintetében az Európai Parlamentre, az Európai Tanácsra és a Tanácsra alkalmazandó szavazási szabályokat az Európai Unió működéséről szóló szerződés 354. cikke állapítja meg.


Ha tetszik a cikk, ajánlja másoknak is!